□梁斯

尊龙人生就是博d88官方网站城投平台是具有中国特色的融资制度创新，在支持地方基础设施建设、加快推动城镇化等方面起到了重要作用。但在地方收支压力增大的背景下，不少城投平台相继出现了债务风险问题，经营压力明显增大。

在我国城镇化加速推进过程中，地方财政资金难以满足城市建设巨额的资金需求，而城投平台正是地方政府面临严峻资金建设缺口约束下的特色创新。由于与地方政府存在密切关系，城投平台往往从事基础设施建设、土地整理、公用事业、保障房等业务，协助地方政府推动地方经济发展，这些项目大都具有一定的公益性或者准公益性，存在投入大、周期长、利润低等特征，因此很难吸引民间资本介入。

在地方政府面临实质性的资金来源约束背景下，城投平台以自有资产、政府背书和未来现金流收益为依托，充分利用财务杠杆的撬动作用为地方建设募集资金，这部分缓解了地方政府财权事权不匹配的矛盾，对加快基础设施建设、推动城镇化建设等方面起到了重要作用，打造出中国特色的“地产+基建”城市建设模式，在宏观上带来了巨大的经济效益和社会效益。

城投平台发展迥异

城投平台与地方政府之间在持股、补贴、回款等方面存在密切联系。在城投平台持续扩张中，各类违规融资现象时有发生（例如政府或相关部门以承诺函等形式以国有资产为城投平台融资提供担保），这在助推城投规模持续扩张的同时，也导致城投平台与地方政府成为关系更加紧密的利益共同体。

但债务本身并不是风险，关键是债务的使用是否形成优质资产和稳定的现金流、债务期限结构与现金流是否匹配、债务支出结构和使用效率是否匹配。一方面，部分城投平台盈利能力强、市场化程度高、业务发展明确，已经实现自主经营、自负盈亏，成为推动地方经济发展的重要驱动力。这类平台大都处于经济发达或者开放程度较高的地区，在设立之初的功能定位相对明确，且逐步形成了相对清晰的发展思路。除从事地方政府传统基础设施、资产管理及运营业务外，也在同步推动自身转型，逐步成为横跨多板块产业投资、有着稳定的现金流收益的综合性国有资本运营公司，实现了投贷平衡，打造出“投资-建设-运营”的良性发展闭环。

另一方面，不少仍然以公共品或者准公共服务为主要经营范围的城投平台，面临业务发展缓慢、债务负担过重、转型成效不突出等问题，经营现状不容乐观。这类城投平台成立目的主要是为地方政府融资，经营项目较为集中，大都以建设运营公益性项目及准公益性项目为主，即传统基础设施建设和资金运营等，融资主要依靠国家项目或者专项债项目资金拉动，业务模式单一、收入不稳定，运营经费也主要依靠财政资金，缺乏市场化的经营能力。且在早期粗放式发展阶段，不少城投平台普遍存在注资不实、违规负债等问题，在地方收支压力持续加大的背景下，相关问题已开始逐步暴露。据媒体披露，近年来已有不少城投平台高管被查，政企不分、公司治理不规范、经营风险持续上升等问题持续凸显。

政策建议

考虑到城投平台与地方政府的特殊关系，对经济金融稳定具有系统性影响，因此，针对城投平台的处置工作，既要坚持市场化、法治化的主基调，又要根据各地情况的不同、条件的差异，采取适应性的举措进行有序处理，避免采取“一刀切”式的处置方式。

第一，在新的历史阶段下，需要进一步明确城投平台的职责定位。城投平台因城市建设融资而生，由于与地方政府存在密切关系，多年来一直缺乏明确的身份“认证”。在经济发展模式转型、产业升级速度加快等新的历史阶段下，需要进一步明确各类城投平台的职能定位，更好为经济的高质量发展服务。对于单独从事商业性业务的，可考虑将公共服务职能剥离，将其定义为以利润最大化为目标的商业性企业；针对剥离的公共服务职能，可组建成为专门从事公共服务的平台公司（可考虑确定为事业单位）；对于两者兼而有之的企业，在进一步明确业务范围基础上，可考虑定义为具有地方政府背景的国有企业（例如国有资本投资公司）。

第二，全面摸排城投平台的资产及其商业属性，掌握城投平台的资产运营现状。当前各界针对城投平台的关注点主要集中于数量庞大的债务，但城投平台实质上也拥有很多优质资产。例如，能够带来稳定收益的基础设施投资、能够用于商业性活动的土地资产等。很多城投平台在成立之初由地方政府注入了大量货币资金、厂房及地方国有企业股权等各种形式的资产。因此，需要全面摸排城投平台拥有的资产情况，进一步分门别类，特别是要厘清能够带来稳定现金流、商业可持续的资产，以便在确定自身职能定位的基础上，方便后续更好地开展资产重组或者债务处置等工作。

第三，针对不同类型城投平台，分门别类进行规范化处置。在明确城投平台功能地位、资产运营现状的基础上，根据具体情况分门别类进行管理，稳步推动城投平台转型。针对债务问题突出的城投平台，可借鉴相关案例经验进行处置。

针对能够实现商业可持续性的平台，例如发展方向明确、战略清晰、管理完善、具有竞争性业务，且符合市场化运营逻辑的，可逐步引导其转向独立的生产性经营实体，通过进一步完善公司治理机制（特别是激励机制），推动其向独立法人治理公司转型，实现自负盈亏。

针对主要承担公共服务职能的城投平台，可由地方政府主导，通过财政注资、资产处置，或者考虑寻求新的资产注入，通过引入投资人、优化业务组合等方式改善资产质量、提升管理质效，建立能够有效运营的业务模式，更好发挥其公共服务职能。

针对债务负担沉重的城投平台，一方面，如果经营压力过大，债务已确定无法化解的城投平台，可考虑进入破产清算程序。但要制订详细的过渡性方案，完善相应的政策框架体系，确保及时做好风险隔离和快速处置工作，避免风险在区域内或者更大范围内蔓延，切实维护经济金融环境稳定。另一方面，针对仍有回旋余地，特别是具有较大区域性影响的城投平台，可根据其实际经营情况，分门别类进行风险处置。

（作者单位：中国银行研究院）

（本报记者 冯娜娜/整理）